Skolans huvudmannaskap och styrning
Den korta historien om ansvarsfördelning och politisk styrning
Denna översikt är ett sammandrag av en beskrivning av hur den politiska styrningen över folkundervisningen/skolväsendet förändrats. Den bygger vidare på flera tidigare arbeten. Det som här lyfts fram är hur ansvaret fördelats mellan stat, kommun och fristående skolor. Fotnotsapparaten tar upp var citat hämtats, källor av särskilt intresse samt studier av betydelse för framställningen. Beskrivningen tar således inte upp framväxten av ett tidigt skolsystem som börjar i domskolor, klosterskolor och katedralskolor och som ligger till grund för realskolor och gymnasier. Dessa lärdomsskolor styrdes till en början av kyrkan men kom med tiden att tas över av staten. Detta skolväsende faller inte i modern tid inom temat decentralisering.
Genom 1842 års stadga om folkundervisningen i riket infördes en författningsreglerad skyldighet för församlingarna och socknarna att hålla folkskolor. Dittills hade uppfostran och undervisning för barn, som inte skrivits in vid allmänna läroverk eller motsvarande skolor, varit en angelägenhet för hemmen och för de folkskolor, som församlingar eller enskilda inrättat på frivillighetens väg. Det finns två lagar av betydelse för folkundervisning före 1842, som jag vill nämna inledningsvis.
Det är dels 1686 års kyrkolag, som reglerade klockarens skyldighet att ”med all flit och trohet” driva barnaläran. I andra kapitlet § 10 sägs att prästen skulle hålla längder på sina åhörare och veta besked om deras framsteg och kunskap i kristendom. Därmed stadfästes husförhören, som i nästa steg blev till en kontroll av förmågan att läsa. Dels är det förordningen om undervisningsplikt som stadfästes 1723. Det är den första allmänna förordningen om barnundervisning. Föräldrar och förmyndare blev vid straffpåföljd skyldiga att sörja för barnens undervisning. Undervisningen skulle ge färdighet i att innantill läsa i bok och inprägla i minnet Luthers lilla katekes. Den så kallade hustavlan kom att bli en del av undervisningen. Genom den kunde man förstå sin plats och sin roll i samhällshierarkin.
I 1842 års stadga anges ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om folkundervisningen. I folkskolepropositionen till 1840/41 års riksdag anges ansvarsfördelningen enligt följande: Staten skulle inrätta och bekosta seminarier, ge stipendier till behövande seminarister, samt lämna särskilt fattiga kommuner bidrag till lärarnas avlönande.
I Kommunallagskommitténs betänkande 1859 framställs kommunerna som föreningar för vissa gemensamma ändamål, men att de samtidigt utgjorde delar av statens område, att deras gemensamma ändamål tillika var statsändamål och att de därigenom blev integrerade delar av statsförvaltningen. Att staten ålade kommunerna eller gav dem rätt att handha vissa uppgifter och genomföra verksamheter innebar en delegering från statens sida.
Under de efterföljande decennierna stärkte statens sitt ansvar för folkskolan genom statliga bidrag. Statsbidragens andel av kommunernas totalkostnader för folkskolan ökade från ca 20 % vid 1870-talets början till ca 30 % vid sekelskiftet.
Det omedelbara ansvaret för folkundervisningen fick skolstyrelsen. Denna var vald av sockenstämman och med kyrkoherden som självskriven ordförande. Med 1862 års kommunallagar blev vården av folkskolan en angelägenhet för kyrkostämman och för ett skolråd på minst fem ledamöter med kyrkoherden som ordförande. Skolrådet valdes av kyrkostämman. Skolrådet övertog skolstyrelsens uppgifter. Den tidiga ansvarsfördelningen handlade om en relation mellan den profana staten, kyrkan och kommunerna. Den regionala ledningen från 1842 innebar att uppsikten över folkundervisningen lämnades till biskopen och domkapitlet, även om vissa statsbidrags- och besvärsfrågor ganska snart överlämnades till länsstyrelsen.
Ett viktigt steg i statens alltmer ökande ansvarstagande för att höja nivån på folkundervisningen blev folkskoleinspektionen. Riksdagen beviljade 1858/60 ett anslag som skulle räcka till ett 20-tal inspektörer med den föreslagna uppgiften. Mot seklets slut fanns upp till 55 inspektörer. Från och med 1877 skulle inspektionen innefatta också viss lärarfortbildning, granskning av statsbidragsrekvisitioner och skolbyggnadsritningar och från och med 1879 kontroll av att den nya normalplanen följdes. År 1864 inrättades en särskild folkskolebyrå inom ecklesiastikdepartementet.
Genom utfärdandet 1878, 1889 och 1900 av normalundervisningsplaner ökade staten sitt inflytande på själva undervisningen. Den starkare statliga styrningen kom till uttryck också i den ständiga ökningen av regler i stadgor, kungörelser och cirkulär.
Sammanfattning av perioden fram till 1900
Folkundervisningen växer fram med kyrkans krav på menigheten. Med reformationen stärks folkundervisningen. På 1600-talet införs husförhören och på 1700-talet undervisningsplikten. Föräldrar och förmyndare var därmed vid straffpåföljd skyldiga att sörja för barnens undervisning.
Genom 1842 års stadga om folkundervisningen i riket infördes en författningsreglerad skyldighet för församlingarna och socknarna att hålla folkskolor. Dittills hade uppfostran och undervisning för barn, som ej skrivits in vid allmänna läroverk eller motsvarande skolor, varit en angelägenhet för hemmen och för de folkskolor, som församlingar eller enskilda inrättat på frivillighetens väg.
Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om folkundervisningen borde enligt folkskolepropositionen till 1840/41 års riksdag vara följande: Staten skulle inrätta och bekosta seminarier, ge stipendier till behövande seminarister, samt lämna särskilt fattiga kommuner bidrag till lärarnas avlönande.
Till en början var ansvarsförhållanden delade mellan den profana staten, kyrkan och kommunerna. Med tiden tar staten över alltmer av ansvaret och stegvis sker en centralisering. Den tar sig uttryck i en ökad ekonomisk styrning över statsbidrag, en ideologisk eller innehållsmässig styrning genom normalplaner och föreskrifter och en ökad kontroll genom inspektörer samt en utbyggd central ledning. Grunden för denna ökade statliga styrning får som konsekvens en allt starkare reglering från riksdag, regering och myndigheter.
Under perioden minskar således kommunernas inflytande, kyrkans ansvar kringgärdas, men finns kvar. Den fjärde maktfaktorn är lärarkåren som mot slutet av 1800-talet synes ha ett svagt inflytande. Även här stärkte staten sitt inflytande över lärarutbildningen för folkskolan. Med tiden kommer dock lärarna som grupp att göra sig gällande i så väl kommun som stat och därmed utöva ett inflytande.
1900 - 1945
Frågorna om folkskolan skulle höra under den kyrkliga eller den borgerliga kommunen, om det självskrivna prästerliga ordförandeskapet och om lärarnas rätt till representation i skolråden aktualiserades under 1900-talets första decennier.
År 1905 gavs lärarkåren representationsrätt i skolrådet. Fyra år senare fick Kungl. Maj:t rätt att i vissa städer låta stadsfullmäktige utse en folkskolestyrelse. Frågan om huvudmannaskapet och om det självskrivna ordförandeskapet i skolrådet tog längre tid att hantera. Riksdagens beslöt först 1930 att folk- och fortsättningsskolornas angelägenheter i alla kommuner med stads- eller kommunalfullmäktige skulle skötas av en av fullmäktige utsedd folkskolestyrelse. I övriga kommuner skulle alltjämt kyrkostämman utse skolråd. Ansvarsfördelningen mellan fullmäktige och folkskolestyrelse blev dock inte helt tydlig.
Domkapitlets roll som administrativ mellaninstans och statlig tillsynsmyndighet för folkskoleväsendet försvagades, men förblev formellt sett bestående. Vid 1930-talets mitt fick folkskolan en företrädare i domkapitlet. Först med länsskolnämndernas tillkomst 1958 upphörde domkapitlens befattning med folkskoleärenden.
Folkskoleinspektionen förstärktes 1914 genom att inspektörstjänsterna förvandlades till fasta heltidstjänster och genom att en ny instruktion utfärdades.
År 1905 inrättades läroverksöverstyrelsen och dess tillkomst aktualiserade frågan om en central statlig ledning av folkskoleväsendet. En folkskoleöverstyrelse inrättades 1914. Enligt instruktionen skulle överstyrelsen i förhållande till små- och folkskolorna fullgöra både en lednings- och tillsynsfunktion och en utvecklings- och utvärderingsfunktion. Den skulle däremot inte ha till syfte att driva fram en likformighet, såvida denna inte hade ”sakliga hänsyn”.
Yrkesutbildningen lades 1918 till folkskoleöverstyrelsen som 1920 sammanslogs med läroverksöverstyrelsen till en enda skolöverstyrelse. Efter folkskoleöverstyrelsens tillkomst växte den centrala regleringen av folkskoleverksamheten snabbt.
1919 års undervisningsplan för rikets folkskolor innebar en ny form av styrinstrument. Den var normerande för rikets skolor och inneslöt en rad radikala förändringar. Undervisningsplanen kom att gälla fram till 1955. År 1921 utfärdade Kungl. Maj:t en reviderad folkskolestadga. Den gav staten större inflytande över kommunerna än tidigare. Stadgan blev i allt det väsentliga gällande till 1958. Under perioden 1900-1940 ökade statsbidragens andel av kommunernas folkskolekostnader från ca 30 % till ca 63 %.
Även statens styrning av seminarierna blev starkare under perioden. Domkapitlet skulle fortfarande vara lokal styrelse. Genom en ny stadga och undervisningsplan 1937 höjdes inträdesfordringarna och innehållet fick en starkare vetenskaplig grund.
Sammanfattningen av perioden 1900 – 1945 kan göras kort. Staten stärker sitt inflytande. Den ekonomiska styrningen ökar genom utökade statsbidrag. Den ideologiska styrningen ändras och skärps genom tillkomsten av en ny form av läroplan. Kontrollen ökar genom inspektion och tillkomst av skolöverstyrelsen. Kyrkans inflytande minskar i takt med statens stärkta styrning. Den lokala styrningen av skolan regleras starkare. Lärarnas inflytande är närmast osynligt i regleringar. Överhuvudtaget sker en centralisering av olika områden under mellankrigstiden.
Del 2 - Perioden 1945 - 1985 och decentraliceringstrender »
Del 3 - Perioden 1985 - och Sammanfattning »